12:23, 11 декабря 2017
Налоговые расходы бюджета: стимулы или индульгенция?
Налоговые расходы бюджетов – явление не новое для бюджетного процесса. В мировой практике этот термин используется давно и активно, но в нашей стране его можно встретить в аналитических финансовых и бюджетных документах в последние несколько лет.
Налоговые расходы – это льготы по налогам и налоговым платежам, предоставляемые налогоплательщикам. Налоговые льготы предоставляются в целях создания преференций для отдельных категорий организаций и физических лиц, включая возможность не уплачивать налоги или уплачивать их в меньшем размере. Таким образом, предоставление налоговых льгот преследует цель получения дополнительных выгод для бюджета. Причем выгоды эти могут быть как прямыми, получаемыми практически сразу же, так и отложенными на будущие периоды (например, инвестиционная льгота стимулирует вложения в развитие бизнеса сегодня, а прибыль от этих вложений может быть ожидаема через несколько лет).
Налоговые льготы представляют собой исключение из общих правил исчисления и уплаты конкретных налогов или специальных налоговых режимов и предоставляются в пользу конкретных отраслей, видов деятельности или групп налогоплательщиков. Они могут иметь форму исключений из налогооблагаемого дохода (необлагаемых доходов), вычетов из налоговой базы, отсрочки и/или рассрочки налоговых обязательств, налоговых кредитов или специальных ставок налогов. Какой бы ни была их форма, эти отступления от общих правил налогообложения представляют собой государственные расходы на льготируемые виды деятельности или группы налогоплательщиков, осуществляемые через налоговую систему, а не через прямые расходы, предоставление займов или других форм государственной помощи.
Современная налоговая система России насчитывает значительное количество налоговых льгот как федерального, так и регионального уровня, при этом общий объем налоговых расходов (иными словами – выпадающих доходов бюджетной системы) составляет, по оценкам Минфина России, от 2,5 до 2,8% ВВП ежегодно.
Основной объем налоговых расходов сосредоточен на федеральном уровне – их доля составляет около 85% от общего размера выпадающих доходов бюджетной системы и в основном касается таких налогов, как налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, налог на добычу полезных ископаемых, налог на доходы физических лиц. На региональном уровне налоговые расходы в основном формируются благодаря льготам по налогу на имущество (см. рисунок).
Распределение налоговых расходов между уровнями бюджетной системы
Несмотря на то, что предоставление налоговых льгот и освобождений напрямую не влечет расходования бюджетных средств, оно, тем не менее, снижает доходы бюджета, которые, если бы были получены, могли бы быть направлены на решение тех же социально-экономических задач, что и предоставленные налоговые льготы. При этом чистые налоговые доходы бюджета (налоговые доходы полученные) равны налоговым доходам без учета налоговых льгот за вычетом налоговых расходов.
В отличие от бюджетных расходов, налоговые льготы в России отличаются в основной своей массе бессрочным характером, отсутствием адресности, несмотря на формальную нацеленность на решение определенных задач государственной политики, и выведены из-под бюджетного контроля. Как справедливо отмечает Минфин России, подобная практика создает предпосылки для недооценки фактических объемов налоговых расходов и снижения эффективности мер государственной поддержки в форме налоговых льгот и преференций, поддержки того или иного направления, нерационального распределения ограниченных бюджетных ресурсов и в конечном итоге ведет к прямым потерям общественного благосостояния. В этой связи необходимо обеспечить в рамках бюджетного процесса проведение регулярного мониторинга и оценки эффективности налоговых расходов бюджета.
Поэтому налоговые льготы и освобождения в некотором смысле аналогичны бюджетным расходам и, следовательно, должны подвергаться столь же тщательной проверке с точки зрения их прозрачности и эффективности.
Поскольку в основу формирования бюджетов всех уровней положен один из принципов бюджетной системы РФ – принцип эффективности использования бюджетных средств, – налоговые расходы также должны строиться с учетом этого принципа. Это значит, что эффект от освобождения от уплаты всей суммы налога или его части (налоговой льготы) должен быть определяем. Одним из способов определения бюджетной выгоды от применения налоговых льгот является оценка их эффективности. Ее результаты оказывают влияние на предоставление межбюджетных трансфертов из вышестоящего бюджета бюджетам нижестоящих звеньев бюджетной системы, на объемы предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности региона и муниципальных образований, а также на повышение качества прогнозирования доходов бюджетов бюджетной системы.
Налоговые льготы устанавливаются федеральным законодательством, а также могут быть установлены регионом и муниципальными образованиями. В зависимости от целей предоставления налоговых льгот оцениваются их социальные последствия в форме поддержки отдельных категорий граждан и/или социально значимого бизнеса, финансовые последствия как сокращение встречных межбюджетных финансовых потоков налоговых платежей, а также стимулирующие результаты в форме привлечения инвестиций и расширения экономического и налогового потенциала.
Экономическая эффективность налоговой льготы – это ее способность воздействовать на экономические процессы в целом и отдельные субъекты в частности для достижения целей и задач, ради которых была введена налоговая льгота. Иными словами, экономическая эффективность налоговых льгот должна отражать экономический эффект, выраженный в достижении конкретных показателей, и объемы поступления средств в бюджет, сопоставимые с экономическим эффектом от введения этой налоговой льготы.
Оценка эффективности налоговых льгот должна проводиться в составе соответствующих групп расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, входящих в их состав.
Эффективность социальных и финансовых налоговых льгот определяется в рамках формирования модельного бюджета региона и определения расчетного объема его расходных обязательств. Иной порядок применяется в отношении льгот стимулирующего характера – совокупный бюджетный эффект по ним оценивается с периода действия налоговой льготы или за 5 отчетных лет, в случае если налоговая льгота действует более 5 лет на момент проведения оценки эффективности.
Чтобы избежать возможности формирования необоснованных налоговых расходов, их эффективность нужно начинать оценивать на стадии их утверждения, т. е. установления налоговой льготы. Для этого правильно было бы подтвердить целесообразность и обоснованность каждой налоговой льготы. С этой целью должны быть выполнены расчеты ожидаемого эффекта от применения льготы в сравнении с объемом выпадающих доходов бюджета после ее введения, анализ изменений системы налогового администрирования, возможность стимулирования иными, менее затратными способами, потенциальный круг пользователей данной льготы и другие. И только затем проводить регулярный мониторинг уже введенных налоговых расходов и оценку достаточности показателя результативности их фактического или планового применения, характеризующего эффекты от использования льготы.
Таким образом, налоговые льготы в качестве налоговых расходов бюджета можно рассматривать как своеобразные инвестиционные расходы, предполагающие оценку их эффективности. Подобный подход только начинает широко распространяться среди финансистов-профессионалов, но еще недостаточно понятен для населения – потребителя бюджетных услуг. Отсутствует, к сожалению, и длительная практика постоянного мониторинга эффективности налоговых расходов, понимание необходимости которого сейчас находится на стадии становления.
Традиционные подходы к формированию налоговых расходов бюджетов предполагают процедуру отмены или корректировки налоговой льготы, в случае если выявлена ее неэффективность.
Современные механизмы бюджетного регулирования, особенно в высокодотационных регионах с существенными объемами государственного долга, предусматривают в качестве условия предоставления дополнительных бюджетных трансфертов обязательность инвентаризации налоговых льгот и сокращение объемов налоговых расходов бюджетов.
В Саратовской области подобный процесс был начат осенью 2016 года, и по сей день продолжают отменять неэффективные налоговые льготы. К примеру, предложено отменить действие налоговых ставок 5, 6 и 7% для представителей малого и среднего бизнеса – налогоплательщиков упрощенной системы налогообложения, выбравших в качестве объекта налогообложения «доходы, уменьшенные на величину расходов», занимающихся инновационной деятельностью, в сферах производства товаров и услуг для детей, обрабатывающих производств и строительстве. Эти льготы в форме пониженных ставок единого налога (общая ставка 15%) были установлены в 2010 году, и в 2016 году ими воспользовались 156 субъектов малого предпринимательства, объем выпадающих доходов бюджета области составил 36,9 млн руб.
Вместе с тем пока продолжает действовать целый ряд налоговых льгот и преференций, которые формируют существенный бюджет налоговых расходов. Так, продолжает применяться льготная налоговая ставка в размере 2% для организаций и индивидуальных предпринимателей, выбравших в качестве объекта налогообложения «доходы» и осуществляющих деятельность в области ремесел и народных художественных промыслов, научных исследований и разработок в сфере дошкольного образования и т. д.
Помимо этого, в создаваемой в регионе (г. Петровск) территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) будущие резиденты получат льготы по налогу на прибыль – нулевая ставка федеральной составляющей налога (3%) в течение пяти налоговых периодов. Ставка региональной части налога на прибыль установлена на первые пять лет 5%, следующие пять лет (с шестого по десятый год) – 10%. Дополнительно для резидентов ТОСЭР в течение первых пяти лет установлены нулевая ставка по налогу на имущество и освобождение от уплаты земельных налогов.
Таким образом, любая налоговая льгота должна восприниматься ее получателями не как навечно данное благо без последующих обязательств перед государством, а как временная мера, преследующая конкретные цели. Для этого нормами бюджетного законодательства предусматривается мониторинг и оценка налоговых расходов бюджета, формализация перечня налоговых расходов, подлежащего ежегодному пересмотру с целью учета изменений нормативно-правовых актов, списка государственных программ (проектов), а также иных обстоятельств.
Недостижение этих целей влечет за собой признание льготы неэффективной и ее отмену.
В результате установление состава и размеров налоговых льгот должно быть формализовано и носить обоснованный характер; налоговые расходы бюджета в форме налоговых льгот должны оказывать стимулирующее воздействие на экономические субъекты согласно приоритетам государственной политики налогового регулирования в соответствии с определенными целями и задачами и могут быть отменены в случае признания их неэффективными.
Ольга Святославовна Кириллова,
доктор экономических наук, профессор,
Саратовский социально-экономический
институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова.
